公众参与行政立法的关键是建立意见反馈机制

随着我国改革开放的发展，民主政治建设的步伐不断加快，公众参与行政立法成为当今社会的普遍发展趋势。公众参与行政立法不仅是推进立法民主化、科学化的重要措施，也是行政立法正当性与合法性的基础。但是，由于我国公众参与行政立法的制度建设刚刚起步，还存在诸多问题。前不久出台的《广州市规章制定公众参与办法》（以下简称《广州办法》）可以说是中国行政立法公众参与制度建设的里程碑。这部规章对我国法律、行政法规关于公众参与立法的规定进行了细化，并有诸多创新。如第一次建立了公众意见反馈制度。本文拟就公众参与意见的反馈制度问题谈谈自己的思考，以求抛砖引玉。

    一、当前我国关于公众参与的制度规定及其不足

    虽然，我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业、管理社会事务。第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。这可以看着公众参与行政立法的宪法基础。但是，毕竟没有可操作的具体规定。《立法法》出台以后，更进了一步。《立法法》第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。为贯彻《立法法》的规定，国务院又制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，这两部行政法规，又对公众参与行政立法作了进一步的规定，下面举例说明：

   《行政法规制定程序条例》第十二条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。第十九条规定：国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见。国务院有关部门、地方人民政府反馈的书面意见，应当加盖本单位或者本单位办公厅(室)印章。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。

   《规章制定程序条例》第十三条规定：起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。第十四条规定：起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的３０日前公布听证会的时间、地点和内容；（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

    可以看出，从中央立法的层面来讲，关于公众参与行政立法的制度建设越来越完善。不过，我们仔细研究这些条文，就会发现关于公众参与形式的规定应虽然在逐步完善，但公众意见能否对行政立法结果产生实质性影响却没有规定。主要有两点不足：一是没有规定行政机关对公众意见的及时反馈机制，让公众知道自己的意见是否被采纳，采纳和不采纳的原因是什么，《立法法》、《行政法规制定程序条例》都只规定了要采取座谈会、听证会的形式听取意见，但没有规定听了之后怎么办。《规章制定程序条例》第十五条第四项虽然要求起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由，但是这种说明理由也只是对内的，公众并不知道；二是没有规定行政机关采取什么样的方式来反馈公众的意见。这就意味着行政机关对公众参与意见有很大的自由裁量权，可以听取，也可以不听取，不需要说明理由。所以在实践中就造成了行政机关要么采取听证会，但“听而不证，证而不用”；要么直接采取论证会、座谈会的形式，这样更为简单，但公众意见难以得到充分尊重。这样致使公众参与行政立法制度实际上流于形式，背离了公众参与行政立法制度设计的初衷。

    之所以出现上述问题，其原因主要有两点：一是思想认识不到位。长期以来，行政机关的权力本位思想根深蒂固，习惯于单方的直接的管理，缺乏一种互动和协商机制。即使是要听取意见，也不愿意低下那长期“高昂的头”。事实上，随着现代社会的发展，行政管理事项日趋复杂，对管理的民主性和科学性要求越来越高，迫切需要公众的参与来推动行政管理水平的提高。二是制度建设不到位。虽然，我国有了关于公众参与行政立法的基本制度框架，但是缺乏如何尊重公众的意见并及时进行反馈的具体制度规范，而这才是公众参与行政立法有“生命力”的关键。

    二、建立公众意见反馈机制是公众参与行政立法的关键

    公众参与行政立法是现代宪政发展的必然产物，也是现代行政法的本质要求。它要求现代公共行政应当是行政主体和行政管理相对人存在良性互动关系。公众参与行政立法不仅是“用权利制约权力”的，防止行政机关“用法律的名义”恣意专横的重要方式，也是保障公众本身合法权益的需要，还是保障行政立法科学性的重要手段。但是，公众参与行政立法是否取得实效的根本不仅在于公众参与有多种形式，更在于公众是否对行政立法产生实质性的影响以及影响的大小以及影响的大小。它表明公众参与的质量，也表明公众参与的深度，还表明行政立法民主化的深度。也就是说只有公众的意见得到立法者的充分尊重和认真对待，并及时反馈，对立法决策、法案的内容甚至立法的效力产生实际影响，公众参与才是有效的参与。

一般来讲，积极参与行政立法的公众主要有两种情况：一是因为该项行政立法可能影响到自己的合法权益，自己参与近来发表意见也是为了维护其权益。立法本来就应当各种利益博奕和妥协的结果，如果是“一言堂”的立法那才更可怕。二是对民主或者公益事业热心的公众，包括一些专家。他们很多是抱着帮助提高行政立法水平的态度来的，当自己的意见如果被采纳，是一种荣誉和鼓励。这无论对行政机关和参与者本人来讲都是“双赢”的好事情。然而，当公众积极参与的时候，行政机关如果是不冷不热，对其意见仅仅是听，不作有效的、积极的反应，那么不仅仅是公众参与的热情会被淡化，而且会影响政府的公信力。公众会认为行政机关搞公众参与只是做样子，获取“噱头”，更为重要的是这种做法违背了公众参与制度的本质要求，使行政立法的正当性受到质疑。

    实际上，国外关于公众参与行政立法已经有比较成熟的制度。美国第一次统一政府制定法规程序的法律是1946年的《联邦行政程序法》，这里面规定了两种制定法规的程序，即正式程序和非正式程序。绝大部分法规是通过非正式程序制定的。非正式程序又称为公告—评议程序，要求行政机关应赋予利益群体提交对拟定草案的书面数据、观点、论点或口头提出意见的机会。行政机关在公布法规的时候，应当将这些意见公开，并附上相关理由。这就是对公众意见的一种反馈。

    可喜的是，《广州办法》对公众意见的反馈作了明确规定，包括规章立项的公众参与、规章起草的公众参与、规章审查的公众参与以及规章实施的公众参与，都必须有对公众意见进行反馈。不过，必须注意的是，行政机关对公众意见进行反馈并不一定意味着必须采纳公众的意见。按照法律的规定，尽管有公众的参与，但行政立法的主体仍然是行政机关。也就是说，公众参与并不能免除行政机关本身的法定责任。公众参与并要求行政机关对公众意见进行反馈，只是用“权利制约权力”的手段之一，同时，也是促使政务信息公开、维护公众知情权以及提高行政立法民主性、科学性的重要保障。既然行政机关并不能因为公众参与而免除或者减轻自己的法定责任，而且是否采纳公众意见决定权仍然在行政机关，那么行政机关对公众参与的积极性有可能降低，甚至规避公众参与。因此，有必要建立公众意见的反馈制度，明确反馈的形式和效力问题。

    三、公众意见反馈的形式和效力问题

行政机关对公众意见进行反馈，既是对公众的尊重，也是公众参与行政立法能够取得实效的关键。但行政机关对公众意见怎么反馈？反馈的效力如何？这是值得探讨的两个问题。

    行政机关对公众意见怎么反馈实际上是个反馈形式的问题。对此，法律、行政法规都没有明确的规定。这样就可能造成座谈会、论证会、听证会举行的时候，大家积极参与或者发言，结束后却没有反馈，说了白说。事实上，我们也经常可以发现一些地方举行的价格听证会，实际上是涨价听证会，意见呈一边倒的趋势，反对的意见根本无法采纳。当然也有的行政机关可能会在座谈会、论证会、听证会期间及时对公众意见进行反馈。但紧接着的问题是，反馈的效力如何确定？也就是说采取什么样的方式才算反馈。不可否认，行政机关在座谈会、论证会、听证会期间及时用口头或者时候用书面的形式进行回应，也是反馈的形式，但是这种反馈很难起到好的效果。因为没有公开，也没有任何监督，行政机关的反馈就可能变为对参与人的一种应付。实践证明，只有行政机关对公众参与的意见不管是采纳还是不采纳，都应当采取公开的方式反馈给公众，并说明理由，才能实现对行政机关的有效监督，使公众参与落到实处。
   
    由此看来，公众参与行政立法不仅在于公众有便捷的参与方式，更在于公众和行政机关之间有着良好的互动关系，行政机关能“听得进”公众的意见，认真对待公众的意见，这才是公众参与行政立法能够有“生命力”、能够取得实效的关键。