相对人对省政府作出的土地征收批复行为不服不能提起行政复议

吉林省人民政府法制办公室 孙忠明

　　土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或者国家国土资源部，由国土部门对申请依法进行审查后，代省政府或者国务院作出土地征收批复。不服土地征收批复行政复议案件是指市、县政府依据省政府或者国务院的土地批复作出拆迁、占用等行为后，相对人认为省政府或国务院作出的征收批复导致了自己的合法权益受到了侵害，以土地批复行为违法为由，向复议机关申请行政复议，请求确认土地征收批复的行为违法并予以撤销的案件。


　　目前，我国省级政府法制部门受理的行政复议案件有很大比例都是当事人不服省政府作出的土地征收批复案件，此类案件不仅数量多，而且一般很少能够得到纠正，其主要原因是：一是，相对人的认为土地征收批复是省级政府作出的具体行政行为，按照《行政复议法》第十四条 “对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”的规定，应当由省级政府作为复议机关进行审理，因此都到省政府来申请行政复议，造成此类复议案件数量逐年增加。二是，案件一但被省政府受理后就形成了省政府即是作出土地批复的机关又是行政复议机关现状，因此，此类案件中即使存在违法或者瑕疵，也很难得到依法纠正。


　　但是，本人认为造成上述问题最根本的原因还是省政府错误的充当了行政复议机关的角色，此类案件不属于行政复议受案范围，不能提起行政复议。理由为：上级机关对下级机关作出的批复针对的行政相对人和行政事项是特定的，是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，行政相对人与作出批复的机关之间不具有直接的法律上的利害关系，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非该批复行为，并且下级机关直接依据该批复作出了针对该相对人的具体行政行为，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，相对人对省政府土地批复不服，也不属于省政府的行政复议受案范围，即便相对人提出复议申请，省政府也要作出不予受理的决定。